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地方政府专项债券申报及审核要点分析
王 艳 注册会计师、律师、注册咨询工程师、管理学硕士。南京睿立方投资咨询有限公司合伙人，睿立方研究院副院长，中国技术经济学会投融资分会创始会员。长期关注城镇化领域，致力于国资国企改革和投融资体制改革方面的研究，并在政府投融资平台发展转型、国资国企改革、创新投融资（含ppp）等方面具有丰富的实践经验和研究成果。
许宏宇 经济学硕士、城建投融资领域专家、国资国企改革专家。南京睿立方投资咨询有限公司创始人、董事长，睿立方研究院院长。国家发改委培训中心、中国投资协会、中国城市建设与投融资发展研究中心、中国经济体制改革研究会培训中心特聘专家、中社经略（北京）信息技术研究院智库特聘专家、中国技术经济学会投融资分会创始会员。福建、河南等省财政厅ppp专家，陕西省延安市、江西省九江市等市财政局ppp专家，河南省林州市、安阳县、河北省沧县等城市政府常年投融资智库特聘专家。
摘要：近年来，财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署， 在持续加大资金支持力度的同时，不断强化专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理。本文在梳理专项债券全生命周期管理流程的基础上，主要聚焦在申报和发行阶段，对申报及发行流程、发行审核要点进行分析。
一、 地方政府专项债券管理概述
加强和完善地方政府专项债券管理，有利于进一步提升积极财政政策效能，对带动扩大有效投资，妥善应对内外部冲击和经济下行压力具有重要意义。近年来，财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署， 在持续加大资金支持力度的同时，不断强化专项债券“借、用、管、还”全流程管理，促进资金安全、规范、高效使用，比如：提前布置项目储备、强化投向管理和负面清单管理、加强项目审核把关、合理把握发行节奏、开展常态化核查、落实绩效管理等。
（一） 专项债券全生命周期管理流程
从 “借、用、管、还”全生命周期管理流程来看，地方政府专项债券主要涉及到项目储备申报、项目发行、资金拨付及使用、还本付息、信息公开及绩效管理等环节。本文主要聚焦在申报和发行阶段，对申报及发行流程、发行审核要点进行分析。
表1：地方政府专项债全生命周期管理主要环节
工作环节 | 主要工作内容及要求 |
项目储备申报 | 行业主管部门和项目单位提前谋划专项债项目。 根据上级申报要求，按程序进行项目需求申报和审核入库。 根据项目资金需求、债务风险状况、财力情况、债务管理绩效等因素合理分配并下达新增专项债限额。 （自下而上申报项目资金需求，自上而下分配额度） |
债券发行 | 各地做好债券发行材料准备，报省财政厅审核。 在专项债限额内，各地结合入库项目轻重缓急、项目成熟度、项目实施进度等情况，择优确定拟发行专项债项目。 省财政厅根据年度发行计划，实施安排发行。 |
资金使用 | 专项债券资金按规定用于对应项目建设，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 加快新增专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量。 专项债券资金使用应坚持以不调整为常态、调整为例外，确需调整的，应当严格履行规定程序。 |
还本付息 | 专项债券收入、支出、还本付息、发行兑付费用等各项收支均应纳入政府性基金预算管理，列入相关预算科目。 项目单位及时足额归集、上缴项目收益，用于债券还本付息； 因客观原因导致项目运营期限与债券期限不匹配的，可在同一项目周期内接续发行专项债券维持资金周转。 |
信息公开 | 省级财政部门信息公开责任：专项债券发行、债券资金调整用途、重大事项； 地方财政部门信息公开责任：预决算信息（债务限额、余额、使用安排及还本付息等）、专项债存续期信息（资金使用、建设进度、运营、项目收益、资产情况等）、财政经济信息； |
绩效管理 | 申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门开展事前绩效评估；申请专项债券资金需求时，同步设定绩效目标； 在债券资金使用过程中，对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”（绩效运行监控）； 财政部门负责组织本地区专项债券项目绩效评价工作，根据评价结果及时整改问题。 |
（二） 专项债券全生命周期管理职责分工
省级政府是地方政府专项债债券的发行主体，各市、县、区政府需要使用专项债券的，由省级政府代为发行并转贷市县使用。专项债券管理实行分级负责，按照“谁使用、谁负责”的原则，由各级政府承担主体责任，各级财政、发给部门承担归口管理责任，行业主管部门和项目单位承担直接责任。各职能单位在专项债券管理中的主要职责见表2。
表2：地方政府各部门在专项债券管理中的主要职责
部门 | 主要职责 |
财政部门 | 专项债券的归口管理部门： 负责指导和监督行业主管部门、项目单位做好项目储备、需求申报、预算编制和执行、信息公开、资金使用、收益归集上缴、绩效评价； 负责监督债券资金使用情况，牵头组织债券资金绩效管理，开展债务风险日常监控； |
发改部门 | 会同财政部门牵头指导各行业主管部门及项目单位，梳理符合政府投资项目，做好专项债券项目储备、需求申报； 牵头负责专项债券项目建设进度推进等。 |
行业主管部门 | 负责梳理本行业符合专项债券发行条件的政府投资项目，指导项目单位做好专项债券项目储备、需求申报、预算编制和执行； 组织项目单位做好发行资料编制和审核把关等工作； 负责指导和监督项目单位资金使用、收益归集上缴、项目建设运营、项目形成资产管理； 负责组织项目单位做好专项债券项目绩效管理等。 |
项目单位 | 专项债券资金使用和对应项目管理的第一责任人：负责具体实施本单位专项债券项目储备、需求申报、预算编制和执行、发行准备、资金使用、收益归集上缴、项目建设运营、项目形成资产管理、专项债券项目绩效管理、信息公开和风险管理等。 |
二、 地方政府专项债券申报及发行流程
地方政府专项债券项目储备和申报主要包括项目储备、项目前期准备、需求申报、额度分配和下达等环节。需求申报项目必须取得项目立项和可行性研究报告批复文件，部分省份要求已编制完成实施方案并开展事情绩效评估，分别通过财政部门地方政府债务管理系统和发改部门国家重大项目库，将项目需求逐级上报财政部和国家发改委审核。
地方政府专项债券发行包括发行准备、项目评审和债券发行等环节。各地上报省财政厅评审项目必须完成项目一案两书（项目实施方案、财务评价报告书和法律意见书）、前置审批手续完备齐全；而申报发行项目必须已处于开工阶段或施工招投标阶段，确保债券资金到位后能尽快形成实物工作量。地方政府专项债券申报和发行流程见图1和表3。
图1：地方政府专项债券申报和发行流程图
表3：地方政府专项债券申报及发行流程
工作环节 | 主要工作流程 | ||
项目储备申报 | 项目储备 | 1 | 各级政府及有关部门提前谋划储备符合专项债券发行使用要求的项目。 |
项目前期准备 | 2 | 行业主管部门和项目单位完成立项审批、可研审批、用地审批、规划选址、环评报告审批等前期手续。 | |
3 | 行业主管部门和项目单位自行编制或委托第三方机构编制项目实施方案并开展事前绩效评估。（部分地区） | ||
需求申报入库 | 4 | 根据上级部门的发行申报要求，行业主管部门和项目单位将发债资料提交至同级发改和财政部门。 | |
5 | 发改和财政部门审核并报同级政府批准后，分别将项目情况录入“国家重大建设项目库”和地方政府债务管理系统“债券项目库”。 | ||
6 | 省发改委会同省财政厅对项目进行初步审核，形成申报项目清单，报省政府审定后提报国家发改委和财政部； | ||
7 | 国家发改委审核形成项目清单，反馈地方，同时抄送财政部、人民银行、审计署； | ||
额度下达 | 8 | 财政部根据国家发改委项目清单核定下达各省专项债券额度，省财政厅会同省发改委核定下达各市县专项债券额度。（限额分配与各地入库项目挂钩）。 新增专项债务限额根据项目资金需求、债务风险状况、财力情况、债务管理绩效等因素测算。 | |
债券发行 | 发行准备 | 9 | 项目实施单位完善《项目实施方案》，聘请会计师事务所、律师事务所编制《财务评价报告》和《法律意见书》。 |
发行审核 | 10 | 逐级上报省财政厅，财政厅组织省级有关部门和专家对项目进行联合评审。 | |
申报发行 | 11 | 各地在评审通过的项目中，择优申报发行。在债券发行前5个工作内，由省财政厅统一公开披露相关信息，并组织债券发行。 | |
三、 地方政府专项债券发行审核要点分析
地方政府专项债券资金申报项目通过国家发改委和财政部审核后进入项目清单。对纳入清单的项目，各地政府组织准备发行材料，逐级报省财政厅评审，评审通过方可纳入发行（备选）库。为增强发行评审工作效率和项目质量，加快专项债券发行支出进度，省级财政部门通常会建立评审常态化机制（比如“月报月审”机制），要求各地按照成熟一个报送一个的原则，均衡有序做好项目资料报送工作，力争早报送、早评审、早入库，避免“平时不报、债券分配前扎堆报”的现象。
省财政厅建立专项债券项目联合评审制度，制定评审标准，组织省级有关部门和专家对各地各部门报送项目发行资料进行评审，包括可研报告、立项文件、用地审批、环评、规划许可、施工许可等项目审批手续，项目实施方案、财务评价报告、法律意见书、事前绩效评估、收益测算依据等材料。项目评审通常分为两个阶段：前置条件评审和项目申报质量评审。
（一） 前置条件评审要点
前置条件评审，主要对评价项目能不能达到专项债券发行基本条件，前置条件有一项不符合的，即评审不通过（实行一票否决权）。
表4：地方政府专项债券前置条件评审要点
评审项目 | 评审标准/否决事项 |
项目性质/领域 | 非公益性项目（公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目）； |
不属于中央明确的专项债券重点支持领域的重大项目； | |
列入专项债券负面清单； | |
债券资金用于置换或偿还债务，货币化安置等，不形成实物工作量； | |
ppp项目； | |
打捆项目中公益性项目投资额占比低于50%或发债需求超过公益性项目投资总额； | |
项目成熟度 | 未提供发改或主管部门立项文件（含可研批复）、用地、环评等前期手续，或手续超出有效期； |
未落实资本金，或资本金来源不合规，或资本金比例低于国发〔2019〕26号相关规定； | |
未开展事前绩效评估； | |
项目收益平衡 | 项目自身无收益，土地出让收入/运营补贴收入占总收入的比例超过50%； |
无成本收益测算或收益覆盖融资本息倍数低于1.2； | |
收入明显不属于项目自身收入，或一般公共预算收入作为项目收入，或收入测算明显高于行业标准，项目之间无必然联系硬作打包平衡，收入明显不合规合理的其他情形。 | |
应列未列的成本支出，或成本测算明显低于行业标准。 | |
项目申报主体 | 项目申报主体为非常设机构；项目单位为企业，但非本级国有企业。 |
债券资金需求 | 申报当年无发债计划，或债券发行后无法形成迅速有效支出（预计开工时间无法达到要求）； |
方案编制完备性 | 方案内容存在投资概算、运营成本测算、还款保障措施、风险管理措施等重大缺失的； |
说明：各省财政厅的评审标准会有些差别。
（二） 项目质量评审要点
前置条件评审通过的项目进行质量评审，按照评分标准进行综合评估打分，质量好、得分高的纳入发行（备选）库，并优先安排发行；质量差、得分低的项目不予入库。
表5：地方政府专项债券项目质量评审要点
评审项目 | 评审标准 |
项目成熟度 | 初步设计和概算审批、国有土地使用证（不动产登记证）、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、中标通知书、项目施工合同等。 |
符合规划 | 符合城市总体规划和项目详细规划及相关行业专项规划。 |
建设投资情况 | 编制投资建设概算，包括投资建设费用明细和分年度投资进度。 |
融资情况 | 分年度发债规模不超过项目建设进度，不能存在明显不合理。 |
收入测算情况 | 收入测算论证依据充分；编制收入测算表（列明收入类型、收费标准、数量等）；列明测算过程；收入测算合理；项目收入是否含财政运营补贴或土地出让收入； |
成本测算情况 | 成本测算依据充分；编制运营成本测算表，包括运营成本明细； |
收益与融资平衡情况 | 项目收益能保证债券资金按时还本付息。编制资金测算平衡表（含总金额和明细项）；偿债计划可行有效。 |
债券期限结构 | 债券期限与项目收入相匹配。 |
建设运营方案 | 项目建设运营方案完备、内容明确。 |
资金管理 | 项目资金（含债券资金）流入流出管理方案合理、详细。 |
风险管理 | 债券还款保障措施明确、完备。项目建设、运营与资金使用过程中可能存在的问题，制定有针对性的风险管理措施。 |
说明：各省财政厅的评审标准会有些差别。
四、 做好专项债券申报发行工作的建议
（一） 建立协同工作机制
建立跨部门协调机制，加强省市县纵向联动和相关部门横向协同，对提高专项债发行和使用效率尤为重要。建议由政府主要领导牵头成立专项债券管理领导小组，负责统筹本地区专项债券管理工作，研究推进专项债券项目策划、包装、储备、申报、发行使用、项目开工建设等工作，及时协调并解决项目推进过程中的困难和问题。
（二） 提前研究，精准做好项目谋划储备
根据“资金跟着项目走”原则，各地行业主管部门及项目单位按照国家明确的专项债券支持范围和要求，聚焦区域重大战略和“十四五”规划，结合本行业本单位实际需求，提前研究谋划近期需建设实施或已经在建的，有一定收益的公益性政府投资项目，精准做好工作项目储备，确保项目谋得准、储备足、能入围、早开工。
（三） 做深做细项目资料，提高项目申报质量
根据上级申报要求，精准对接会计师事务所、律师事务所和项目编报咨询机构等中介单位，严格按照国家及省级财政及发改部门要求，编制“一案两书”，开展事前绩效评估，备齐备全相关佐证资料，逐项对照梳理，严格信息填报审核关，对录入国家重大项目库和地方债务管理系统的项目信息逐笔审核，不断提升项目申报质量，提高项目审核通过率。
