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2023年新增专项债重点内容解读
地方政府专项债券作为带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段，是积极财政政策“加力提效”的重要发力点之一。今年《政府工作报告》提出，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，我国今年预算安排的新增专项债规模达到3.8万亿元。在往年基础上稳步扩容，这也体现了稳中求进的工作总基调和积极财政政策要加力提效的导向。但面对地方融资需求和财政紧平衡形势，当前仍需进一步用好用足专项债、提升其投资拉动力，切实提升专项债政策效能、有效支持高质量发展。
本文拟从专项债的发行速度、投向领域、区域等方面分析，并进一步探讨对基建投资的影响。
重要内容及观点
1、2023年专项债发行节奏继续前置，新增专项债发行规模较去年同期更大。截至2023年5月7日，新增专项债券已发行16215.88亿元，占提前批额度21900亿元的74.05%，占全年总额度38000亿元的42.67%。相比去年同期，今年专项债已发行规模增加2196.97亿元，且发行节奏进一步靠前。以去年发行节奏为参考，并考虑到地方债前置发行稳增长意义，预计今年二季度新增专项债发行将有所提速，形成发行高峰，对基建投资形成有力支撑。
2、专项债投向领域层面，从政策端看，新增了新型基础设施、新能源项目两大投向领域；从项目端看，2023年一季度新增专项债主要投向仍为基建领域，投向保障房、棚改和旧改发行占比相比2022年末有所提升，土储专项债仍然无新增。此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基础而设施建设领域也占有专项债投向的一定规模。
3、专项债用于项目资本金范围方面，从政策端看，增加了国家级产业园区基础设施，煤炭储备设施，新能源项目三大领域。干线机场变更为“干线和东部地区支线机场”，并将“排水”项目纳入到项目资本金支持范畴，专项债用于资本金范围从10个领域扩大到13个领域。项目端看，今年已公布发行的专项债资本金占发行规模的比重相比去年同期略有上升。分地区来看，云南省专项债用作项目资本金占比最高，达到了39.8%，山西和江苏两省专项债用作资本金的占比位居第二、第三，分别为17.0%和16.4%，但多数地区目前新增专项债用作资本金的比例较低，包括山东、浙江、四川在内的25各省市专项债用作项目资本金的比例均不足10%，仍有较大的提升空间。
4、专项债发行地区方面，截至5月7日，全国除吉林、西藏外，35个发行主体已发行16215.88亿元新增专项债券。其中，广东、四川、山东、河南新增专项债券发行规模超千亿元，分别发行1769.78亿元、1339.00亿元、1185.95亿元、1050.77亿元。此外，发行规模超500亿元的省份有9个，分别是河北省989.93亿元、江苏省796.94亿元、福建省755.00亿元、浙江省735.24、重庆市617.14亿元、江西省596.49亿元、安徽省559.11亿元、湖北省543.35亿元、湖南省507.15亿元。结合去年以及今年各地新增专项债券发行数据以及各省限额空间看，经济发达省份债券发行规模更大，发行进度更快。从历年实际分配限额来看，地方政府财政实力越强、债务风险越低、承担中央重大项目支出越多、融资需求越大，获得发债额度就越大，反之则越小。建议重点关注广东、浙江、山东、江苏、河北、四川等新增专项债发行规模大且限额内剩余额度较为充足的地区的专项债项目。
一、2023年专项债发行延续去年靠前发力态势，发行规模再创新高
当前，受经济下行压力、土地市场低迷等多重因素影响，一季度地方财政收入依然增长乏力。其中地方政府性国有土地使用权出让收入在去年大幅下滑基础上，今年一季度再次同比下降27%。受此影响，地方财政政策发力更加依赖举债，这也体现在了今年专项债的发行节奏上。
2023年专项债发行节奏继续前置，新增专项债发行规模较去年同期更大。3月5日，国务院发布的《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》中明确，2023年要适度增加地方政府专项债券规模。全年新增专项债务限额38000亿元，较去年增加1500亿元。从发行速度来看，截至2023年5月7日，新增专项债券已发行16215.88亿元，占提前批额度21900亿元的74.05%，占全年总额度38000亿元的42.67%。相比去年同期（2022年5月7日，新增专项债券已发行14018.91亿元，占提前批额度14600亿元的96.02%，占全年总额度36500亿元的38.41%。），今年专项债已发行规模增加2196.97亿元，且发行节奏进一步靠前。
以去年发行节奏为参考，并考虑到地方债前置发行稳增长意义，预计今年二季度新增专项债发行将有所提速，形成发行高峰，对基建投资形成有力支撑。
二、2023年专项债投向领域
（一）政策端：专项债资金投向增加两个领域
2022年5月，《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发【2022】12号）强调：“在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。”至此，专项债券资金的投向扩展到“9 2”领域。此外，根据国家发改委公布的《地方政府专项债券投向领域（2022年修订版)》，“新能源”领域应合并到“能源”领域，官方的专项债投向领域应为十大领域。对比2022年专项债券投向领域，具体变化情况见下表。
（二）项目端：基建仍为新增专项债主要投向，投向保障房、旧改、棚改的占比有所提升，新基建有望成新趋势
从具体投向看，2023年一季度新增专项债主要投向仍为基建领域，投向保障房、棚改和旧改占比有所提升，土储专项债仍然无新增。2023年一季度，约有47.5%的专项债投向传统基建领域（交通运输、市政建设和产业园区基础设施建设），较2022年的50.3%略有下降。投向保障房、旧改、棚改的专项债的占比为14.8%，较2022年末的11.0%有所提升。
此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基础而设施建设领域也占有专项债投向的一定规模。wind数据显示，一季度投向新型基础设施建设的专项债规模约87亿元，占同期新增专项债发行规模0.6%。该占比较小，但代表了新的趋势。新基建项目主要支持市政、公共服务等民生领域信息化；轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造；云计算、数据中心、人工智能基础设施等。
从今年专项债资金投向看，已发行的专项债主要集中在交通运输、市政建设和产业园区基础设施建设、保障房、旧改、棚改等国家和地方战略性重点行业重点领域，其发行增强了民间资本投资信心，有力地带动了多领域多行业多种所有制有效投资的扩大，充分发挥了政府投资对民间资本“四两拨千斤”的撬动作用和杠杠杆效应。
专项债的投资带动作用也反应在了基建增速数据上。根据国家统计局3月15日公布的最新数据，今年前两个月，我国基础设施投资稳定增长，基础设施投资同比增长9.0%，增速比全部固定资产投资高3.5%。在专项债带动投资的有效支持下，虽然处于一季度基建开工的淡季，但基础设施投资仍取得了较快增长。
三、2023年专项债用于项目资本金范围
（一）政策端：专项债用于项目资本金增加三个领域
根据《国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》(发改投资〔2022〕1440号)以及发改委《地方政府专项债券可用作项目资本金的行业（2022年修订版)》可用作项目资本金领域增加了国家级产业园区基础设施，煤炭储备设施，新能源项目(包括大型风电光伏基地、抽水蓄能电站、村镇可再生能源供热、深远海风电及其送出工程、新能源汽车充电桩)等。干线机场变更为“干线和东部地区支线机场”，并将“排水”项目纳入到项目资本金支持范畴，由10个领域扩大到13个领域。对比2022年专项债券可用作资本金项目领域，具体变化情况见下表。
值得注意的是，今年专项债投向领域有望继续扩大。3月1日，财政部部长刘昆在国新办“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上表示，今年专项债投向将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。专项债投向领域的进一步拓展，有利于寻找更多优质项目，提高项目储备，避免资金与项目错位。
（二）项目端：专项债用作项目资本金比例略有提升
2022年广东、山东、江苏的专项债资本金使用规模最大，云南省专项债资本金占本省发行规模的比重最高。去年绝大多数省级政府都有专项债资本金的使用，使用体量较大的还是几个大省，如广东、山东、江苏等。这些省份本身的专项债发行规模就比较大，水涨船高，资本金体量就会比较多。云南省的资本金使用规模虽不算多，但资本金占本省新增专项债发行规模的比重比较高，达到了23.7%，接近了政策上限。
今年已公布发行的专项债资本金占发行规模的比重相比去年同期略有上升。2023年已公布发行明细的新增专项债中有1052亿元左右用作资本金，占到同期新增专项债的7.8%左右，较2022年的6.6%小幅提升。分地区来看，云南省专项债用作项目资本金占比最高，达到了39.8%，山西和江苏两省专项债用作资本金的占比位居第二、第三，分别为17.0%和16.4%，但多数地区目前新增专项债用作资本金的比例较低，包括山东、浙江、四川在内的25各省市专项债用作项目资本金的比例均不足10%。
考虑到专项债券资金用于项目资本的规模占各省份专项债券规模的比例25%的上限规定，并结合各地去年全年发行规模看，今年除云南省之外的其余省份专项债资本金占发行规模的比例远不及政策上限，仍有较大的提升空间。
四、专项债发行地区进一步向经济发达省份集中
在疫情拖累消费和经济的背景下，新增债券成为各地稳投资的重要工具。整体来看，2022年及2023年新增专项债券的分配，均符合“资金跟着项目走”、向经济大省倾斜等特点。
从去年全年地方政府新增专项债券发行规模来看，2022年广东、山东、河南、河北、四川、浙江等省份新增专项债发行规模超2000亿元。其中，广东3723亿元、山东2981亿元、河南2480亿元、河北2294亿元、四川2270亿元、浙江2265亿元。此外，发行规模超1300亿元的省份有7个，分别是湖北1848亿元、江苏1760亿元、江西1733亿元、安徽1707亿元、福建1507亿元、湖南1486亿元、重庆1354亿元。
2023年截至5月7日，全国除吉林、西藏外，35个发行主体已发行16215.88亿元新增专项债券。其中，广东、四川、山东、河南新增专项债券发行规模超千亿元，分别发行1769.78亿元、1339.00亿元、1185.95亿元、1050.77亿元。此外，发行规模超500亿元的省份有9个，分别是河北省989.93亿元、江苏省796.94亿元、福建省755.00亿元、浙江省735.24、重庆市617.14亿元、江西省596.49亿元、安徽省559.11亿元、湖北省543.35亿元、湖南省507.15亿元。
从限额内剩余空间来看，截至2023年3月末，限额内剩余额度较多的省份为广东、上海、浙江、山东、江苏、河北，剩余额度均超过2000亿元。历史剩余额度一方面将为未来债务发行提供空间，另一方面能够提供再融资债券发行空间，助力隐性债务化解。而黑龙江、西藏、宁夏、青海、贵州、海南、甘肃限额内剩余额度较小，在500亿元以下，可用空间有限。从债务类型分类来看，经济发达地区专项债剩余额度较高，表明项目储备较多，如广东、浙江、山东、上海、江苏、四川等地。而经济欠发达地区，其一般债剩余额度普遍高于专项债，或是因为其专项债项目储备不足，亦或是其债务风险情况相对较高，中央在专项债“资金跟着项目走”的分配原则下，其分配额度相对较小。如内蒙古、山西、新疆、辽宁等地。
结合去年以及今年各地新增专项债券发行数据以及各省限额空间看，经济发达省份债券发行规模更大，发行进度更快。一方面，这些省份财政实力强，债券更易得到投资者认可，而当地经济体量大，也对新增债券需求更大。另一方面，为了防控地方政府债务风险，我国对地方债采取限额管理，为地方举债设立“天花板”。根据财政部《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的规定，其在分配新增发债额度时，会统筹考虑地方财政实力、债务风险、融资需求、项目成熟程度、国家宏观调控需要等因素。从历年实际分配限额来看，地方政府财政实力越强、债务风险越低、承担中央重大项目支出越多、融资需求越大，获得发债额度就越大，反之则越小。建议重点关注广东、浙江、山东、江苏、河北、四川等新增专项债发行规模大且限额内剩余额度较为充足的地区的专项债项目。
五、结语
去年12月召开的中央经济工作会议、今年的政府工作报告均反复强调“稳增长”，并提出用政府投资和政策激励有效带动全社会投资，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动等。
根据国家统计局发布数据，今年一季度gdp实际增速为4.5%，而全年gdp增速目标在5%左右，可以预见，后续政策将侧重支持专项债尽快形成实物工作量、提升资金使用效益，撬动基建投资，以更好发挥稳增长功效。
来源：中建一局投资运营公司法律合规部
